《生态环境行政处罚办法》探讨与适用生态环境行政处罚信息怎么公开?公开什么?

发表时间: 2024-01-23 17:11:59 来源:噪声治理

  《生态环境行政处罚办法》(以下简称《办法》)已于2023年7月1日实施。对比原《环境行政处罚办法》(以下简称旧《办法》),该《办法》在第三章“普通程序”中单独增加“信息公开”一节,如何正确理解并适用,试从以下8个方面予以梳理和探析。

  旧《办法》第七十二条规定处罚信息公开的范围,即除涉及国家机密、技术秘密、商业机密和个人隐私外,行政处罚决定应当向社会公开。可见,行政处罚决定公开是原则,不公开是例外,仅在涉及国家秘密、技术秘密、商业机密和个人隐私的,才不应当公开。

  新《办法》第六十一条至第六十六条,从公开的主体(第六十一条)、公开的内容(第六十二条)、不予公开的情形(第六十三条)、隐私保护(第六十四条)、时限要求(第六十五条)以及公开的撤回(第六十六条)予以了全面回应。新《办法》不仅对于公开的范围作出了调整,而且规定得更加全面,能更加针对性地指导各地开展生态环境行政处罚决定公开工作,进一步保障公民知情权。

  行政处罚决定向社会公开,是保障公民知情权、监督生态环境主管部门依法行使权力的重要手段。为了充分保障公民知情权,我国通过制定法律规范的形式规范并指导信息公开工作。

  2015年修订的环境保护法第五十四条规定,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境质量、环境监视测定、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。2019年修订的《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)对于政府信息公开的原则、主体、内容、方式和监督等方面作出了具体的规定。2021年修订的行政处罚法(以下简称处罚法)第四十八条规定,具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。但何为“一定影响”并无明确规定,实践中存在一定困惑。考虑到公众对生态环境的关注度高,普遍具有一定社会影响,因此新《办法》进一步明确了生态环境行政处罚决定原则上均应当公开。此条规定是一个刚性约束,不需要生态环境主管部门判断行政处罚决定有没有“一定影响”。

  但是,公开的时候要注意当事人的隐私保护。《办法》第六十四条明确了相关细化的规定,当事人是自然人的,对敏感信息应当做技术处理,如隐去公民的肖像、居民身份证号码等个人隐私信息,涉及未成年人的,还需要隐去姓名及别的可能识别出其身份的信息;当事人为法人或者其他组织的,应当隐去银行账号;此外,根据《公开条例》的规定,涉及当事人商业机密的信息也要在公开时隐去。

  新《办法》规定,生态环境主管部门应当依法公开其作出的生态环境行政处罚决定,表明了公开的主体应当是生态环境主管部门。在机构改革的情况下,县级生态环境分局成为市级生态环境局的派出机构,能否以自己的名义公开?

  笔者认为,县级分局不能以自己的名义予以公开。因为根据《公开条例》第十条规定:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关设立的派出机构、内设机构按照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的,可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”可见,除非有法律和法规的明确授权,否则县级分局应该以市局名义作出行政处罚,也应当由市局负责履行处罚决定书公开的职能。

  新《办法》第六十二条规定,生态环境主管部门依法公开生态环境行政处罚决定的信息,包括行政处罚决定书文号、行政相对人的基础信息、主要违法事实、处罚结果和依据、作出决定的生态环境主管部门名称和作出决定的日期。可见,处罚决定的公开不等于处罚决定书的公开。

  有观点认为,依据生态环境部2019年发布的《生态环境领域基层政务公开标准指引》规定,行政处罚决定书要全文公开,与新《办法》不一致。作者觉得,该指引是为了推进生态环境领域基层政务公开标准化规范化建设,结合生态环境领域基层政务公开试点工作实际制定的规范性文件。《办法》为生态环境部门规章,规章效力高于规范性文件,因此依据新《办法》第六十二条规定,仅公开处罚决定有关信息即可。

  笔者通过对各地700余份案卷公开情况抽查发现,处罚决定均进行了公开,有90%以上的处罚决定进行了全文公开,有10%的案卷仅公开部分处罚信息。具体来说,公开的形式有三种:一是公开决定全文,即决定书文本,此种情况有几率存在对于一些隐私或敏感信息未做技术处理的问题;二是公开决定书摘要;三是公开列表,此种情况有几率存在关键信息列举不全的问题。例如,只公开企业名和文号,其他关键信息未予公开的问题。新《办法》对于处罚信息的公开内容作出了最低要求,通过查阅决定信息,按照普通人的判断就可以知晓谁处罚、处罚谁、有什么违背法律规定的行为、依据什么处罚、怎么罚、何时罚等信息。

  笔者认为,若地方有另外规定的,可以从其规定。如《江苏省行政执法公示办法》第十条第一款规定,“行政执法机关能采用信息摘要或者全文公开的方式公开行政执法决定(结果)”。

  《公开条例》第二十四条规定,各级人民政府应当加强依托政府门户网站公开政府信息的工作,利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施建议》规定,执法信息一般应在政务网站公开,鼓励充分的利用“两微”平台、新闻媒体、办事大厅公示栏、服务窗口等渠道公开,做到高效便民。

  笔者调研发现,各地处罚信息公开途径并不一致。有的在地方人民政府官网的环境监察、行政执法公示、政府信息公开等栏目,有的在生态环境主管部门官网的政务资讯、行政处罚、法制宣教、专题专栏、曝光台等栏目下公开,也有的在信用中国网站公开。公开渠道不一致,某些特定的程度上会影响公众获取行政处罚信息的便捷性,影响信息公开的效果。建议各地根据真实的情况,进一步明确处罚信息公开途径,畅通群众获取环境信息的渠道,减少公众检索和查询处罚信息的不便。

  值得注意的是,即使生态环境主管部门已经依职权主动公开了处罚信息,若当事人申请公开,政府也不能以已经公开为由直接予以拒绝,而是应当告知获取信息公开的途径与方式。

  新《办法》第六十三条规定, 涉及国家秘密或者法律、行政法规禁止公开的信息的,以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的行政处罚决定信息,不予公开。若对“危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”等情形无法准确判断的情况下,作出处罚决定的生态环境主管部门该怎么样处理?

  《公开条例》第十七条规定,行政机关应当建立完整政府信息公开审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关不能确定政府信息是不是能够公开的,应当按照法律、法规和国家相关规定报有关主管部门确定。因此,建议各地可以制定“领导分管-部门负责-专人实施”的有效衔接机制,进一步完善审查程序和机制,落实审查责任。也可以通过专家咨询机制进行研判,将研判意见作为信息公开的参考依据。

  新《办法》第六十五条规定,生态环境行政处罚决定应当自作出之日起七日内公开。法律、行政法规另有规定的,从其规定。公开的起算时间比较明确,由于处罚决定信息于作出之日已经形成,所以起算点是自作出决定之日起。但是,对于公开的持续期间,行政处罚法和《办法》均未作出具体规定。依据《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》规定,行政执法决定信息在信息公示平台上的公开期限,按照国家和地方有关法律法规执行。据此,具体期限能够最终靠制定地方性条例或规章制度来规定。

  例如,《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》规定:行政处罚案件信息主动公开满5年的,不再主动公开。被处罚当事人是自然人的,主动公开满2年的,不再主动公开;《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》规定:行政处罚结果信息在网络上公开满5年的,应当从网络上撤下。

  新《办法》第六十六条规定,公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,生态环境主管部门应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。对于“三日”的起算点应该分情况对待,对于行政机关自行变更或撤销的处罚决定,应当从变更或撤销作出之日起计算;如果变更、撤销、确认违法或无效的决定是复议机关或人民法院作出,应当从收到生效法律文书之日起计算。同时,撤回也不是一撤了之,撤回需要法定事由,法定事由还需要公开。

  有观点认为,不予处罚决定应当不予公开,持此种观点的认为,不予处罚不对当事人的权利义务产生一定的影响,应当不予公开。也有观点认为,不予处罚仍要公开,因为行政相对人违法事实任旧存在,只是经研判符合不予处罚的情形,但这个决定的作出有可能涉及第三人的相对利益,第三人有知情权,如果未予以公开,可能会造成第三人利益受损。

  通过调研发现,执法实践中对这三种情形都存在公开的情况。笔者通过公开网站翻阅了18个省份49个地市的处罚决定书公开信息,发现有116份不予处罚决定书均进行了公开。其中,有84份不予处罚决定书是属于“轻微不罚”,7份属于“无过错不罚”,25份属于“首违不罚”。

  笔者认为,行政处罚法第三十三条将不予处罚分为三种类型,一是轻微并及时改正,没有造成危害后果,不予行政处罚;二是初次违法且危害后果轻微并及时改正,可以不予行政处罚;三是没有主观过错,不予行政处罚。不予处罚决定是否公开,应当分情况,采取部分公开、部分不公开的原则处理。具体理由如下:

  一是从立法表述来看,依据《办法》第十九条第(二)项,依法应当或者可以给予行政处罚的,才会被纳入到立案的范围。可见,立案范围排除了“轻微不罚”和“无过错不罚”,只是将“首违不罚”纳入其中。立案是行政处罚普通程序的第一道步骤,不在立案范围后续也不会涉及处罚决定予以公开的问题。如果立案调查之后,发现存在“轻微不罚”和“无过错不罚”情形的,应当予以撤销立案依法进行教育。二是从危害后果看,“不予行政处罚”是一种强制性与义务性规范,即“应当”不予处罚,而“可以”不予处罚是一种授权性规范,两者的区别表达证明法律对“轻微+及时改正+未造成危害后果”与“没有主观过错”的惩戒力度是低于“初违+轻微+改正”的。三是从目的来看,执法的根本目的是纠正违背法律规定的行为,教育引导当事人自觉守法,提升守法意识。即使作出的决定书属于不予行政处罚决定,在某些特定的程度上也会给当事人声誉带来不利影响,当事人会存在抵触情绪,无法有效达到行政处罚实质的目的。

  因此,行政机关对于不予处罚决定的公开需要从法律规范、相对人违法事实的主客观性以及执法目的等因素做综合考量,采用“可以”情形下可以予以公开,“应当”情形下不予公开的处理模式更合适。

  另外,116份不予处罚决定书文号的表现形式有三种:一是采用“不罚”,例如“×环中不罚字〔2023〕7号”,这类文书相对居多;二是采用“免罚”,例如“×环经免罚字〔2022〕1号”;三是沿用行政处罚决定书的文号模式,例如“×环云罚〔2022〕10号”。

  笔者认为,若不予处罚决定书文号采用第三种模式,易产生混淆,给行政相对人的信用带来不利影响。因此,建议对于不予处罚的决定信息公开时,应注意与实施处罚决定的公开有明显区别,在决定书文号上清晰表明“不罚”或者“免罚”,以保障行政相对人的合法权益。



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